دیدارنیوز _ علی مجتهدزاده*:
در شرایطی که آلودگی هوای کلانشهرهای کشور رکوردهای تازهای برجای میگذارد، بازار اظهارنظر مسوولان و خصوصا دستگاههای نظارتی درباره «عدم اجرای قانون هوای پاک» و عدم اجرای دقیق آن توسط دستگاهها داغ شده است. تقریبا هر سال در همین بازه زمانی بخشی از تمرکز نهادهای نظارتی ما متوجه پیدا کردن مقصرانی میشود که این قانون را اجرا نکردهاند. اما در میان این هیاهو، یک سوال اساسی کمتر مطرح میشود: آیا خود قانون هوای پاک آنقدر کارآمد و درست طراحی شده که بتواند مشکل را حل کند؟
واقعیت این است که به دلایل بسیاری حتی اگر همه بندهای این قانون بهطور کامل و بیکموکاست اجرا شود، باز هم نمیتوان انتظار داشت که هوای شهرهایمان سالم شود. چرا؟ چون این قانون در ساختار خود دچار نقصهای جدی است؛ نقصهایی که آن را از همان ابتدا به قانونی کم اثر و عمدتا شعاری تبدیل کرده است. به عبارتی وقتی ما از قانون هوای پاک حرف میزنیم، داریم به قانونی اشاره میکنیم که اصلا دارای دقت و کارآمدی لازم نیست و به نظر میرسد بیشتر به عنوان رفع تکلیف در حوزه قانونگذاری به تصویب رسیده نه واقعا برای اجرای موثر. بررسی این قانون حداقل ما را با ۷ دسته اشکال اساسی مواجه میکند که آن را یا غیرقابل اجرا کرده یا اجرای آن را بیاثر میکند. اولین مساله نبود فرماندهی واحد است؛ در قانون هوای پاک، بیش از ۲۰ نهاد و وزارتخانه مسوولیت دارند. از وزارت کشور تا نیرو، صمت، نفت، راه و حتی پلیس و شهرداریها. اما وقتی تعداد فرماندهان زیاد شود، هیچ کس فرمانده واقعی نیست. این پراکندگی مسوولیت باعث شده هیچ دستگاهی پاسخگو نباشد و هیچ نهادی قدرت واقعی برای مدیریت یکپارچه بحران نداشته باشد. همانطور که در تمام این سالها دیدیم. مساله دوم این است که تکالیف مبهم باعث شده تا ما با قانونی مواجه باشیم که عملا در آن امکان آغاز اجرا وجود نداشته باشد. در بخشهای زیادی از قانون عباراتی مثل «اقدام لازم»، «تدابیر مناسب» و «ارتقای کیفیت» به چشم میخورد؛ عباراتی که به خاطر کلی بودن، قابل سنجش نیستند. در نتیجه هر دستگاه میتواند مدعی شود که «کارش را انجام داده»، بدون اینکه در واقع اتفاقی افتاده باشد. این یعنی قانون بیشتر بیانیه نیت است تا تکلیف الزامآور. مساله سوم این است که ضمانت اجراها در قانون هوای پاک ضعیف و گاه بیمعنا هستند. قانونی که ضمانت اجرا ندارد، در عمل توصیهنامهای بیش نیست.
بسیاری از تکالیف قانون هوای پاک یا اصلا ضمانت اجرایی ندارند یا جریمههایی بسیار کم اثر برایشان تعیین شده است. در مورد دستگاههای دولتی، ضمانت اجراها محدود به «تذکر» یا «گزارشدهی» است؛ بنابراین تخلف از قانون تقریبا هیچ هزینهای ندارد. مورد چهارم به این برمیگردد که قانون، اجرای خود را به آییننامهها حواله داده است. بخش بزرگی از این قانون زمانی قابلیت اجرا پیدا میکند که دولت آییننامههای مربوطه را تصویب و ابلاغ کند. اما بسیاری از این آییننامهها یا دیر تدوین شدهاند یا همچنان معطل ماندهاند. وقتی روح یک قانون در مصوبات دولت دمیده شود، اجرای آن وابسته به اراده و اولویتهای سیاسی دولتها خواهد بود؛ نه یک تعهد پایدار و حقوقی. به عنوان مساله پنجم باید به عدم پیشبینی منابع لازم برای اجرای تکالیف قانونی اشاره کرد. در بخشهایی مانند توسعه حملونقل عمومی یا نوسازی ناوگان فرسوده، قانون تکالیف سنگینی بر عهده شهرداریها و وزارتخانهها گذاشته، اما هیچ منبع مالی پایدار برای آن پیشبینی نکرده است. مسوولیت بدون منابع، یعنی تکلیف غیرقابل انجام. تمرکز بر برخورد به جای پیشگیری هم اشکال ششم این قانون است. در حالی که قوانین مدرن محیطزیستی بر کاهش آلودگی در مبدا و اصلاح ساختار انرژی تکیه دارند، قانون هوای پاک بیشتر بر برخورد پس از وقوع آلودگی و جریمهکردن تمرکز دارد، آن هم البته بدون ضمانت اجرایی مشخص. این رویکرد تنبیهی، نه علمی است و نه پایدار. و، اما در نهایت باید اشاره کرد که جامعه مدنی از فرآیندهای این قانون حذف شده است. در هیچ جای قانون، نقش الزامآور برای انتشار شفاف دادهها یا مشارکت سازمانهای مردمنهاد تعریف نشده است.
بدون نظارت عمومی، هیچ قانون محیطزیستی در دنیا موفق نشده است. در واقع باید برخلاف قضاوت و موضع نهادهای نظارتی تاکید کرد که در خصوص قانون هوای پاک مشکل فقط اجرا نیست؛ خود قانون هم نفسگیر است. به این معنا که خود قانون در طراحی اولیه دچار کاستیهایی است که اجازه نمیدهد نقش واقعیاش را ایفا کند یا اهداف اعلامی قانونگذار و نهادهای پشتیبان این قانون محقق شود.
تا زمانی که در نظام حقوقی ما برای تامین هدف کاهش آلودگی هوا مسوولیتها متمرکز نشوند، تکالیف دقیق و قابل سنجش تعیین نشوند. ضمانت اجرای قوی پیشبینی نشود، سازوکارهای مشارکت و نظارت عمومی به رسمیت شناخته نشوند و منابع مالی مشخص نشوند، نمیتوان انتظار داشت که معضل آلودگی هوا مهار شود.
اگر این قانون هوای پاک ذرهای امکان اجرا داشت در ۸ سال سپری شده بعد از ابلاغ آن باید حداقل اندکی در کیفیت سوخت تولیدی و توزیعی در کشور ما یا خودروهای تولید و عرضه شده در ایران تغییر ایجاد میشد. اگر این اتفاق نیفتاده یعنی اینکه این قانون بلااثر و بلاوجه است. کما اینکه طبق آخرین گزارشهای گفته شده تاکنون تنها ۳۰ درصد از احکام این قانون عملیاتی شدهاند. این یعنی با همین سرعت اجرای صد درصد قانون تا حدود ۲۰ سال دیگر زمان نیاز دارد. آیا برای بلاوجه بودن یک قانون شاهدی بیش از این نیاز است؟ آلودگی هوا دشمنی نیست که با قانونهای مبهم و بیقدرت از میان برود. برای نفسکشیدن شهرها، قبل از هر چیز باید قانونی نوشته شود که خود بتواند نفس بکشد.
*وکیل دادگستری
