قانون مدیریت بحران جدی گرفته نمی‌شود (گفت‌وگو با مرتضی اکبرپور، معاون امور آمادگی و مقابله سازمان مدیریت بحران کشور)

دیدارنیوز ـ آشفتگی، ناهماهنگی، بلاتکلیفی و سراسیمگی در ذات بحران است. هنگام وقوع زلزله، سیل، آتش‌سوزی و... سازمانی باید باشد که مانع این آشفتگی شود، با اتکا به آمادگی‌ها و پیش‌بینی‌های قبلی و اختیارات قانونی که فقط برای لحظه بحران به آن داده می‌شود، می‌تواند نابسامانی‌های بحران را به سامان کند و امکانات و ظرفیت‌های دستگاه‌های مختلف را روی اهداف پیشگیری یا امداد‌رسانی به قربانیان و کنترل بحران متمرکز کند. در ایران با همین هدف سازمان مدیریت بحران تأسیس شده است. قانون تشکیل این سازمان به مدت 5 سال به‌طور آزمایشی اجرا می‌شد. حال پس از پایان دوره آزمایشی لایحه اصلاح این قانون در نوبت رسیدگی مجلس شورای اسلامی قرار دارد.در خصوص جزئیات این قانون و موارد اصلاحی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران با مرتضی اکبر‌پور، معاون امور آمادگی و مقابله سازمان مدیریت بحران کشور گفت‌و‌گویی انجام داده‌ایم که از نظرتان می‌گذرد:

کشور ما همواره در معرض تهدید حوادث غیر مترقبه طبیعی و غیرطبیعی است، ساز‌و‌کار قانونی مدیریت بحران برای پاسخگویی به نیازهای پیشگیری، کنترل و مدیریت بحران این حوادث چگونه است؟

به استناد ماده 6 قانون سازمان مدیریت بحران کشور، این سازمان به‌منظور ایجاد مدیریت یکپارچه در امر سیاستگذاری، برنامه‌ریزی، ایجاد هماهنگی و انسجام در زمینه‌های اجرایی و پژوهشی، اطلاع‌رسانی متمرکز و نظارت بر مراحل مختلف مدیریت بحران و ساماندهی و بازسازی مناطق آسیب‌دیده و استفاده از همه امکانات و لوازم مورد نیاز وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی و عمومی، بانک‌ها و بیمه‌های دولتی، نیروهای نظامی و انتظامی، مؤسسات عمومی غیردولتی، شوراهای اسلامی، شهرداری‌ها، تشکل‌های مردمی، مؤسساتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است، دستگاه‌های تحت امر رهبر معظم انقلاب و نیروهای مسلح در صورت تفویض اختیار معظم‌له، جهت بهره‌مندی بهینه از توانمندی‌های ملی منطقه‌ای و محلی در مواجهه با حوادث طبیعی و سوانح پیش‌بینی نشده تشکیل شده است.

در بخش اعظمی از حوادث کلیه دستگاه‌های اجرایی نسبت به انجام وظایف ذاتی وابلاغی اقدامات مناسبی داشته اند که در حوادثی از قبیل پلاسکو؛ زلزله کرمانشاه و بارندگی‌های به‌وقوع پیوسته در استان‌ها در مرحله آمادگی و مقابله‌ عملکرد خوبی داشتند البته نبود منابع مالی در مرحله مقابله مشکلاتی را همواره به وجود آورده است.

وجود دستگاه‌های ذیربط با شرح وظایف مشخص در حال حاضر در بسیاری از موارد پاسخگوی نیاز است و لیکن در مباحث مالی و اعتباری پیشنهاداتی در لایحه جدید انجام شده است.

با توجه به ماده 15 آیین نامه اجرایی قانون موضوع کارگروه تخصصی آموزش و اطلاع‌رسانی با مسئولیت سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران و کارگروه امداد و نجات و آموزش همگانی با مسئولیت جمعیت هلال احمر جمهوری اسلامی ایران مسئولیت آموزش همگانی و عمومی بر عهده دارند و از سال 86 تاکنون این سازمان با برگزاری 35 هزار نفر ساعت کار کارگاهی آموزشی و تمرین ستادی غدیر 1 و 2 ویژه اعضای اصلی شورای هماهنگی مدیریت بحران استان‌های سراسر کشور اشاره نمود که استمرار این روند در دستور کار سازمان قرار دارد. همچنین آموزش کلیه فرمانداران بر مبنای موضوع یاد شده صورت گرفته است که نقش بسزایی در هماهنگی با دستگاه‌های ذیربط داشته است. از سوی دیگراز آنجا که تهیه طرح‌های جامع خطر‌پذیری سیل، زلزله، خسکسالی و... می‌بایست توسط دستگاه‌های اجرایی صورت پذیرد و این سازمان جهت تأمین منابع مالی لازم مکاتبات متعددی با سازمان برنامه و بودجه داشته است به‌دلیل عدم اختصاص اعتبار تاکنون اقدام مؤثری صورت نگرفته و به جد در حال پیگیری هستیم.

با وجود کمبود اعتبار لازم با پیگیری‌های سازمان اقدامات ذیل در خصوص سامانه‌های پیشگیرانه هشدار سریع صورت گرفته است که شامل:

سامانه هشدار سریع سیلاب، سامانه هشدار خشکسالی، سامانه هشدار سریع زلزله و سامانه‌های قطع خودکار شریان‌های حیاتی در زمان وقوع حوادث است.

 این سازمان طی برگزاری جلسات متعدد با دستگاه‌های ذیربط مکاتبات متعددی جهت راه‌اندازی سامانه‌های ویژه در خصوص شریان‌های حیاتی را ابلاغ نموده که در این راستا جهت نصب سامانه قطع خودکار شبکه گاز کشور در زمان وقوع حادثه در نقاط  حساس و مراکز استان‌ها اقداماتی صورت گرفته است که برنامه‌ریزی جهت ارتقا و افزایش تعداد آنها در دست پیگیری است.

هرچند که قانون مدیریت جامع بحران به‌عنوان یکی از قوانین نسبتاً مناسب نظام جمهوری اسلامی ایران شناخته می‌شود و در مقایسه با سایر اسناد مصوب قبلی از جامعیت بیشتری برخوردار بوده و بسیاری از موارد مهم در مدیریت ریسک و بحران در آن مورد توجه قرار داده شده است، لکن موضوعاتی در آن طرح شده که اجرای آن را با مشکل مواجه کرده است. اکنون که قریب به پنج سال از زمان تصویب قانون مذکور گذشته است، بررسی اجمالی از نحوه اجرای مفاد قانون مذکور نشان می‌دهد که بسیاری از بندهای آن به اجرا گذاشته نشده یا اثربخش نبوده است بنابراین بازنگری در مفاد این قانون و بررسی نقاط ضعف و قوت آن به‌منظور بهبود عملکرد این سازمان ضروری به‌نظرمی‌رسد.

نخستین موضوع در رابطه با قانون مدیریت بحران کشور، موضوع شورای عالی مدیریت بحران است که متشکل از رئیس جمهوری و اغلب وزیران کابینه به‌علاوه مقامات بلندپایه لشکری و کشوری دیگر است. ترکیب این مجموعه و مشغله‌های فراوان هر یک سبب شده است که امکان برگزاری جلسات این شورا با حضور کلیه اعضای آن به سختی میسر شود و تاکنون که قریب به شش سال از تشکیل سازمان می‌گذرد، تنها تعداد معدودی جلسات این شورا تشکیل شده است. جلسات برگزار شده نیز فاقد نتایج ملموس در بهبود نظام مدیریت بحران کشور بوده است؛ زیرا برنامه‌های لازم برای تصویب در این شورا به نحو مناسب تدوین و ارائه نشده است. در قانون مدیریت بحران بدرستی به مبحث مدیریت جامع بحران اشاره شده است، لکن آنچه در عمل مشاهده می‌شود تنها انجام اقدامات موردی و منفرد بدون توجه لازم به ضرورت یکپارچه نمودن این فعالیت‌هاست. شورای هماهنگی مدیریت بحران نیز که در این قانون به‌عنوان مرجع تصمیم‌گیری درخصوص هماهنگی فعالیت‌ها در سطوح ملی یا استانی تعریف شده، فاقد مکانیسم لازم برای انجام وظایف محوله است. به‌نظر می‌رسد بهتر است وظایف مرتبط با سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و نظارت از سازمان مدیریت بحران کشور به «کمیسیون عالی مدیریت بحران» و «کمیته راهبری مدیریت بحران» محول گردد و سازمان مسئولیت اجرای تصمیمات متخذه را برعهده بگیرد. همچنین انجام مطالعات و اقدامات لازم در زمینه‌های مختلف ‌باید توسط کمیته راهبردی مدیریت بحران برنامه‌ریزی و تدوین شود. در‌حال حاضر این مطالعات توسط کارگروه‌های تخصصی و به شکلی غیرمنسجم و پراکنده انجام می‌شود که منجر به هدر رفتن منابع محدود موجود شده است و نتایج کارها نیز چندان مورد استفاده قرار نمی‌گیرد.

درحال حاضر به‌دلایل مختلف ازجمله ضعف ساختاری سازمان مدیریت بحران کشور، بسیاری از سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها به قانون مدیریت بحران کشور اهمیت چندانی نمی‌دهند و وزارت کشور نتوانسته است بخوبی دستگاه‌های مختلف را به اجرای مفاد قانون مذکور ملزم نماید. این مسأله بخصوص در تعامل بین دستگاه‌های دولتی با دستگاه‌های غیردولتی و نهادهای نظامی و انتظامی بیشتر نمود می‌یابد. همچنین در بندهایی از این قانون تکالیفی برعهده بسیاری سازمان‌ها و دستگاه‌های اجرایی قرار داده شده است، ولی عملاً سازوکار لازم برای اجرای این تکالیف پیش‌بینی نشده است. این امر باعث شده اغلب تکالیف سازمان به‌طور کامل و صحیح اجرا نشوند. هرچند قانون مدیریت بحران کشور لازم‌الاتباع است، اما نبود پشتوانه و ضمانت اجرایی و نبود اقتدار قانونی لازم منجر به عدم جدی گرفتن سازمان ازسوی دستگاه‌ها شده که این مسأله اثربخشی قانون را کم می‌کند. از این‌ رو لازم است الزامات قانونی در این بخش تقویت گردند، به نحوی که سازمان مدیریت بحران بتواند از اقتدار لازم برای برخورد با دستگاه‌های دیگر و الزام آنها به رعایت مفاد قانون برخوردار شود.

اعتبارات مورد نیاز در کاهش ریسک و بهبود مدیریت بحران تاکنون یا به نحو مطلوب در کشور تخصیص ‌نیافته یا درست هزینه نشده است. برای مثال با وجود تأکید قانون در استفاده از منابع موجود در کلیه بخش‌های مدیریت بحران ازجمله پیشگیری، تاکنون در این حوزه اعتبار چندانی اختصاص‌ نیافته یا مصرف بهینه نشده است. همان‌گونه که ذکر شد کشور ایران در معرض مخاطرات طبیعی عدیده‌ای قرار دارد، در چنین شرایطی و با توجه به موارد اشاره شده در ماده (10) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و ماده (12) قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران، جمعاً 5 درصد بودجه عمومی دولت می‌بایست به‌منظور پیشگیری، ارتقای آمادگی، مقابله، بازسازی و بازتوانی در کشور به این امر اختصاص یابد. پس از ابلاغ قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور در تاریخ 29/3/1387توسط رئیس مجلس شورای اسلامی به رئیس جمهوری وقت، با وجود پیگیری‌های صورت گرفته، اختیار اعتبار از وزارت کشور، (به‌عنوان قائم مقام رئیس شورای عالی مدیریت بحران کشور) منتزع و به‌طور کامل به استناد بند «ج» ماده (216) و بند «ش» ماده (224) قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران در اختیار معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهوری قرار گرفته که عملاً اختیارات از شورای عالی مدیریت بحران سلب شده و موجبات عدم تحقق مواد و تبصره‌های قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور و آیین‌نامه اجرایی آن را فراهم نموده است.

به هیچ عنوان تناسبی ندارد! با وجود اینکه به استناد قانون، سازمان مدیریت بحران متولی مدیریت حوادث غیرمترقبه در کشور است ولی به علت عدم همکاری دستگاه‌های متولی در برخی  حوادث نظیر آتش‌سوزی جنگل‌ها ومراتع، سقوط هواپیما، انسداد راه‌های مواصلاتی، واژگونی تانکر‌های مواد سوختی، آتش‌سوزی‌های پالایشگاه‌ها، بنادر، انبارهای صنعتی، مجتمع‌ها و... سازمان مدیریت بحران و  ادارات کل مدیریت بحران استان‌ها مجبور به ورود و اتخاذ تصمیمات لازم هستند که این امر با توجه به عدم اختصاص منابع مالی لازم و ساختار مناسب نیاز به بازنگری در لایحه جدید قانون داشت که صورت پذیرفته است.

همان‌گونه که اشاره شد اعتبارات مورد نیاز در کاهش ریسک و بهبود مدیریت بحران تاکنون یا به نحو مطلوب در کشور تخصیص ‌نیافته یا درست هزینه نشده است. برای مثال با وجود تأکید قانون در استفاده از منابع موجود در کلیه بخش‌های مدیریت بحران از جمله پیشگیری، تاکنون در این حوزه اعتبار چندانی اختصاص‌ نیافته یا مصرف بهینه نشده است. همان‌گونه که ذکر شد کشور ایران در معرض مخاطرات طبیعی عدیده‌ای قرار دارد، در چنین شرایطی و با توجه به موارد اشاره شده در قانون (ماده (10) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و ماده (12) قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران) جمعاً 5 درصد بودجه عمومی دولت می‌بایست به‌ منظور پیشگیری، ارتقای آمادگی، مقابله، بازسازی و بازتوانی در کشور به این امر اختصاص یابد.

 

پس از ابلاغ قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور در تاریخ 29/3/1387توسط رئیس مجلس شورای اسلامی به رئیس جمهوری وقت، با وجود پیگیری‌های صورت گرفته، اختیار اعتبار از وزارت کشور، (به‌عنوان قائم مقام رئیس شورای عالی مدیریت بحران کشور) منتزع و به‌طور کامل به استناد بند «ج» ماده (216) و بند «ش» ماده (224) قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران در اختیار معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهوری وقت و سازمان برنامه وبودجه فعلی قرار گرفته که عملاً اختیارات از شورای عالی مدیریت بحران سلب شده و موجب عدم تحقق مواد و تبصره‌های قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور و آیین‌نامه اجرایی آن را فراهم نموده است.هم‌اکنون پس از ارائه میزان خسارات از سوی استان مراتب در سازمان بررسی و پیشنهاد اعتبار از سوی وزیر کشور به سازمان برنامه وبودجه اعلام که پس از تصویب در هیأت وزیران و تخصیص از محل (ماده (10) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و ماده (12) قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران در سازمان برنامه وبودجه از سوی خزانه پرداخت می‌گردد که در سال‌های اخیر این روند به کندی صورت گرفته و بعضاً پرداخت تخصیص و پرداخت از خزانه ناچیز صورت می‌گیرد که جهت برون رفت از این مشکل و در حال حاضر در لایحه جدید سازمان برنامه و بودجه کشور مکلف است به منظور انجام اقدامات مربوط به پیش‌بینی، پیشگیری و کاهش خطر و آمادگی در برابر بحران، ذیل امور اقتصادی در بودجه سنواتی، فصلی تحت عنوان «مدیریت بحران کشور» و اعتبارات درج شده در فصول و برنامه‌های فعلی را در این فصل تجمیع نماید. اعتبارات مورد نیاز دستگاه‌ها و نهادهای موضوع ماده (2) این قانون ذیل برنامه‌های مشخصی در این فصل بنا به پیشنهاد سازمان در لایحه بودجه سالانه منظور می‌شود.

لایحه جدید قانون سازمان با رویکرد مشارکت کلیه وزارتخانه‌ها، استانداران و صاحبنظران دانشگاهی و مطالعات تطبیقی سایر کشورهای دنیا  و بررسی نقاط ضعف و قوت قانون آزمایشی با صرف حداقل 7000 نفرساعت کارکارشناسی، لایحه پیشنهادی جدید مدیریت حوادث غیرمترقبه در شهریور ماه 93 به دولت محترم ارائه و طی جلسات مستمر در کمیسیون امور اجتماعی دولت نهایتاً درجلسه مورخ 27/12/93 هیأت وزیران تصویب و در تاریخ 31/1/94 با توشیح ریاست محترم جمهوری به مجلس نهم شورای اسلامی ارسال شد که از طرف مجلس محترم وقت به کمیسیون شوراها و امور داخلی مجلس به‌ عنوان کمیسیون اصلی و دیگر کمیسیون‌های فرعی ارجاع شد. در همین راستا از سوی دولت وزارت کشور به‌عنوان نماینده دولت به مجلس معرفی شد، ضمن برگزاری جلسات مشترک و متعدد کارشناسی با حضور نمایندگان سازمان مدیریت بحران پیرامون بررسی مفاد مطروحه در لایحه پیشنهادی در کمیسیون‌های اصلی و فرعی با هدف ارتقا بخشی مفاد لایحه پیشنهادی دولت موضوع در مرکز پژوهش‌های مجلس بررسی و نهایتاً پیش‌نویس در مجلس نهم نهایی و در نوبت طرح وتصویب در صحن مجلس قرار گرفت که پس از روی کار آمدن مجلس دهم مجدداً بنا به درخواست نمایندگان جدیدالورود لایحه پیشنهادی مورد بازبینی قرار گرفت که با توجه به وجود برخی اختلاف نظرات تاکنون در کمیسیون شوراها و امور داخلی مجلس به‌عنوان کمیسیون اصلی است، البته نظرات سازمان مدیریت بحران در پیش‌نویس ملحوظ و در حال حاضر در انتظار طرح در صحن علنی مجلس قرار گرفته است.